Finanças e Desenvolvimento
Em vez de gerar
crescimento, algumas políticas neoliberais aumentaram a desigualdade, colocando
em risco a expansão duradoura
Milton Friedman,
em 1982, saudou o Chile como um "milagre econômico". Quase uma década
antes, o Chile havia se voltado para políticas que desde então foram amplamente
imitadas em todo o mundo. A agenda neoliberal - um rótulo usado mais pelos críticos
do que pelos arquitetos das políticas - assenta em duas pranchas principais. O
primeiro é o aumento da concorrência - alcançada através da desregulamentação e
da abertura de mercados domésticos, incluindo mercados financeiros, à
concorrência estrangeira. O segundo é um papel menor para o Estado, alcançado
através da privatização e limites à capacidade dos governos de executar
déficits fiscais e acumular dívidas.
Há uma forte e generalizada tendência global ao
neoliberalismo desde a década de 1980, de acordo com um índice composto que
mede até que ponto os países introduziram a concorrência em várias esferas da
atividade econômica para promover o crescimento econômico. Conforme mostrado no
Gráfico 1, o impulso do Chile começou mais ou menos em 1982, com mudanças
políticas subsequentes, aproximando-o ainda mais dos Estados Unidos. Outros
países também implementaram constantemente políticas neoliberais.
A expansão do comércio global resgatou milhões da
pobreza. O investimento direto estrangeiro tem sido frequentemente uma maneira
de transferir tecnologia e conhecimento para as economias em desenvolvimento. A
privatização de empresas estatais levou, em muitos casos, a uma prestação de
serviços mais eficiente e reduziu a carga fiscal sobre os governos.
No entanto, existem aspectos da agenda neoliberal
que não foram cumpridos conforme o esperado. Nossa avaliação da agenda
limita-se aos efeitos de duas políticas: remover as restrições ao movimento de
capitais através das fronteiras de um país (a chamada liberalização da conta de
capital); e consolidação fiscal, às vezes chamada de “austeridade”, que é uma
abreviação de políticas para reduzir déficits fiscais e níveis de dívida. Uma
avaliação dessas políticas específicas (em vez da ampla agenda neoliberal)
chega a três conclusões inquietantes:
• Os benefícios em termos de aumento do crescimento
parecem bastante difíceis de estabelecer quando se olha para um amplo grupo de
países.
• Os custos em termos de aumento da desigualdade
são proeminentes. Tais custos resumem a troca entre os efeitos de crescimento e
eqüidade de alguns aspectos da agenda neoliberal.
• O aumento da desigualdade, por sua vez, prejudica
o nível e a sustentabilidade do crescimento. Mesmo que o crescimento seja o
único ou principal objetivo da agenda neoliberal, os defensores dessa agenda
ainda precisam prestar atenção aos efeitos distributivos.
Abrir e fechar?
Como observou Maurice Obstfeld (1998), “a teoria
econômica não deixa dúvidas sobre as vantagens potenciais” da liberalização da
conta de capital, que também é chamada de abertura financeira. Pode permitir
que o mercado de capitais internacional canalize a economia mundial para os
usos mais produtivos em todo o mundo. Economias em desenvolvimento com pouco
capital podem tomar empréstimos para financiar investimentos, promovendo seu
crescimento econômico sem exigir aumentos acentuados em suas próprias
economias. Mas Obstfeld também apontou para os "perigos reais" da
abertura aos fluxos financeiros estrangeiros e concluiu que "essa
dualidade de benefícios e riscos é inevitável no mundo real".
De fato, esse é o caso. A ligação entre abertura
financeira e crescimento econômico é complexa. Algumas entradas de capital,
como investimento estrangeiro direto - que podem incluir uma transferência de
tecnologia ou capital humano - parecem impulsionar o crescimento a longo prazo.
Mas o impacto de outros fluxos - como investimento e carteira de carteira e
entradas de dívida especialmente quentes ou especulativas - parece não
impulsionar o crescimento nem permitir que o país compartilhe melhor os riscos
com seus parceiros comerciais (Dell'Ariccia e outros, 2008; Ostry , Prati e
Spilimbergo, 2009). Isso sugere que os benefícios de crescimento e
compartilhamento de risco dos fluxos de capital dependem de qual tipo de fluxo
está sendo considerado; também pode depender da natureza das instituições e
políticas de apoio.
Embora os benefícios do crescimento sejam incertos,
os custos em termos de maior volatilidade econômica e frequência de crises
parecem mais evidentes. Desde 1980, houve cerca de 150 episódios de surtos nos
fluxos de capital em mais de 50 economias emergentes; como mostrado no painel
esquerdo do gráfico 2, cerca de 20% das vezes, esses episódios terminam em
crise financeira e muitas dessas crises estão associadas a grandes quedas de
produção (Ghosh, Ostry e Qureshi, 2016).
A difusão de booms e bustos dá crédito à alegação
do economista Dani Rodrik, de Harvard, de que estes “dificilmente são uma
demonstração lateral ou uma pequena falha nos fluxos internacionais de capital;
eles são a história principal. ”Embora existam muitos fatores, o aumento da
abertura da conta de capital é sempre um fator de risco nesses ciclos. Além de
aumentar as chances de um colapso, a abertura financeira tem efeitos
distributivos, aumentando consideravelmente a desigualdade (ver Furceri e
Loungani, 2015, para uma discussão sobre os canais pelos quais isso opera).
Além disso, os efeitos da abertura na desigualdade são muito maiores quando
ocorre um acidente (Quadro 2, painel direito).
As evidências crescentes sobre a alta relação
custo-benefício da abertura da conta de capital, particularmente no que diz
respeito aos fluxos de curto prazo, levaram o ex-primeiro vice-diretor-gerente
do FMI, Stanley Fischer, agora vice-presidente do Federal Reserve Board dos
EUA, a exclamam recentemente: “Que finalidade útil é servida pelos fluxos
internacionais de capital de curto prazo?” Entre os formuladores de políticas
hoje, há uma maior aceitação de controles para limitar os fluxos de dívida de
curto prazo que são vistos como suscetíveis de levar a - ou agravar - uma crise
financeira . Embora não seja a única ferramenta disponível - a taxa de câmbio e
as políticas financeiras também podem ajudar - os controles de capital são uma
opção viável, e às vezes a única, quando a fonte de um boom de crédito
insustentável é o empréstimo direto do exterior (Ostry e outros, 2012).
Tamanho do estado
Limitar o tamanho do estado é outro aspecto da
agenda neoliberal. A privatização de algumas funções do governo é uma maneira
de conseguir isso. Outra é restringir os gastos do governo através de limites
ao tamanho dos déficits fiscais e à capacidade dos governos de acumular
dívidas. A história econômica das últimas décadas oferece muitos exemplos de
tais restrições, como o limite de 60% do PIB estabelecido para os países
ingressarem na área do euro (um dos chamados critérios de Maastricht).
A teoria econômica fornece pouca orientação sobre o
objetivo ideal da dívida pública. Algumas teorias justificam níveis mais altos
de dívida (uma vez que a tributação é distorcional) e outras apontam para
níveis mais baixos - ou até negativos - (já que choques adversos exigem
economia por precaução). Em alguns de seus conselhos sobre política fiscal, o
FMI preocupou-se principalmente com o ritmo em que os governos reduzem os déficits
e os níveis de dívida após o aumento da dívida nas economias avançadas
induzidas pela crise financeira global: muito lento desestimularia os mercados;
rápido demais inviabilizaria a recuperação. Mas o FMI também defendeu o
pagamento de índices de dívida no médio prazo em um amplo mix de países de
mercados avançados e emergentes, principalmente como seguro contra choques
futuros.
Mas existe realmente um argumento defensável para
países como a Alemanha, o Reino Unido ou os Estados Unidos pagarem a dívida
pública? Dois argumentos são geralmente feitos para apoiar o pagamento da
dívida em países com amplo espaço fiscal - isto é, em países onde há poucas
perspectivas reais de uma crise fiscal. A primeira é que, embora grandes
choques adversos como a Grande Depressão da década de 1930 ou a crise
financeira global da década passada ocorram raramente, quando ocorrem, é útil
ter usado os momentos de silêncio para pagar a dívida. O segundo argumento
baseia-se na noção de que uma dívida alta é ruim para o crescimento - e,
portanto, para estabelecer uma base sólida para o crescimento, é essencial
pagar a dívida.
Certamente é o caso de muitos países (como os do
sul da Europa) ter pouca escolha a não ser se envolver na consolidação fiscal,
porque os mercados não permitirão que continuem tomando empréstimos. Mas a
necessidade de consolidação em alguns países não significa todos os países -
pelo menos nesse caso, a cautela sobre "tamanho único" parece
completamente justificada. Os mercados geralmente atribuem probabilidades muito
baixas de uma crise da dívida a países com um forte histórico de
responsabilidade fiscal (Mendoza e Ostry, 2007). Esse histórico lhes dá
latitude para decidir não aumentar impostos ou cortar gastos produtivos quando
o nível da dívida é alto (Ostry e outros, 2010; Ghosh e outros, 2013). E para
países com um histórico sólido, o benefício da redução da dívida, em termos de
seguro contra uma futura crise fiscal, acaba sendo notavelmente pequeno, mesmo
em níveis muito altos de dívida em relação ao PIB. Por exemplo, passar de uma
taxa de endividamento de 120% do PIB para 100% do PIB em alguns anos compra
muito pouco o país em termos de risco de crise reduzido (Baldacci e outros,
2011).
Mas, mesmo que o benefício do seguro seja pequeno,
pode valer a pena incorrer se o custo for suficientemente baixo. Acontece, no
entanto, que o custo pode ser grande - muito maior que o benefício. A razão é
que, para chegar a um nível mais baixo de dívida, os impostos que distorcem o
comportamento econômico precisam ser aumentados temporariamente ou os gastos
produtivos precisam ser cortados - ou ambos. Os custos dos aumentos de impostos
ou cortes de despesas necessários para reduzir a dívida podem ser muito maiores
do que o risco reduzido de crise gerado pela menor dívida (Ostry, Ghosh).
Texto original:
https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2016/06/ostry.htm
Texto original:
https://www.imf.org/external/pubs/ft/fandd/2016/06/ostry.htm
